Dérapages financiers, délais insoutenables : le rapport accablant de la Cour des comptes sur la Société du Grand Paris

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Qu’il s’agisse des coûts de construc­tion du Grand Paris Express (GPE), des délais de mise en service, ou de l’amor­tis­se­ment de la dette de la Société du Grand Paris (SGP), les pers­pec­tives s’as­som­brissent, selon les premières conclu­sions du rapport de la Cour des comptes sur la SGP. Celles-ci ont été présentées le 17 janvier à la commis­sion des finances de l’Assemblée natio­nale par Didier Migaud. Le rapport "met l’accent sur l’ampleur des dérapages finan­ciers de la société", les "risques d’insou­te­na­bi­lité" de sa dette, et sur "les fortes incer­ti­tudes qui pèsent sur la possi­bi­lité d’être au rendez-vous olym­pique de 2024", souligne le premier président de la juri­dic­tion financière.

Pour rappel, l’enquête a été effectuée à la demande de la commis­sion et de son président de l’époque, Gilles Carrez (LR). Elle dresse un premier bilan de la mise en place de la Société du Grand Paris (créée en 2010), des condi­tions de pilo­tage du Grand Paris Express et de la soute­na­bi­lité financière de la société. Les trois prin­ci­pales obser­va­tions concernent les coûts,  la soute­na­bi­lité financière du projet et la gouver­nance de la SGP. 

Des coûts à la dérive 
Par rapport aux esti­ma­tions des coûts prévision­nels effectuées en mars 2013, le dérapage global atteint aujourd’­hui 13 Md€, passant de 25,5 Md€ à 38,5 Md€. Didier Migaud explique : "les coûts n’ont cessé d’augmen­ter sous l’effet de quatre facteurs prin­ci­paux". L’ap­pro­fon­dis­se­ment des études, "qui a révélé la sous-esti­ma­tion de l’évalua­tion initiale. Certes dans un grand projet d’infra­struc­ture, les premières évalua­tions sont toujours fondées sur des études sommaires, mais dans le cas qui nous occupe, la Cour n’a pas été en mesure de se pronon­cer sur la fiabi­lité de ces premières données, la SGP s’étant révélée inca­pable de four­nir les bases de calculs". Par ailleurs, "les provi­sions prévues pour le GPE étaient large­ment insuf­fi­santes par rapport à ce qui est recom­mandé pour les travaux de cette nature".
Deuxième facteur : "les demandes complémentaires adressées à la SGP par l’Etat et le Stif [Ile-de-France Mobi­lités], dont l’ajout d’un site de main­te­nance à Aulnay-sous-Bois", pour un montant de 592 M€, et l’achat des véhicules de main­te­nance à hauteur de 380 M€.
Ensuite : "la réduction des délais imposée par l’échéance olym­pique de 2024", alors que le calen­drier prévoyait un échelon­ne­ment entre 2020 et 2030. "Le réalisme de ce nouveau calen­drier", qui impose que les chan­tiers soient conduits "non plus de manière séquencée mais en simul­tané", apparaît "très discu­table". Il pose notam­ment la ques­tion de la capa­cité d’absorp­tion des marchés publics.
Cette hausse résulte enfin "des arbi­trages gouver­ne­men­taux destinés à assu­rer le bouclage du finan­ce­ment du projet Eole [prolon­ge­ment du RER E à l’ouest], qui ont accru les contri­bu­tions à la charge de la SGP de 500 M€ début 2016".
Or, confrontée à ces dérapages, la SGP n’a pas fait preuve "d’une totale trans­pa­rence sur la réalité des coûts". En mars 2017, la société prévoyait un coût de 28,9 Md€, soit un dépasse­ment de 3,4 Md€ par rapport aux chiffres de 2013. Ecart "large­ment sous-estimé", puisque qu’en juillet 2017, alors que le direc­toire de la SGP four­nis­sait au gouver­ne­ment une esti­ma­tion des coûts finaux des deux lignes les plus avancées (15 Sud et 16), "données dont il avait connais­sance depuis six mois sans les avoir commu­niquées au conseil de surveillance", le coût prévision­nel s’est avéré nette­ment plus impor­tant, à 38,5 Md€. 

La soute­na­bi­lité financière du GPE en péril
Compte tenu de ces obser­va­tions, la Cour s’in­ter­roge sur la capa­cité de la SGP à faire face à ces charges crois­santes, et remet en cause le modèle écono­mique de la société. Un "modèle risqué", alerte Didier Migaud, car "sa soute­na­bi­lité dépend très forte­ment des niveaux des recettes fiscales" [taxe sur les locaux à usage de bureaux notam­ment], dont "les évolu­tions sont très diffi­ciles à prévoir à long terme" (en premier lieu, la dyna­mique de la construc­tion de bureaux en Ile-de-France et l’indice du coût de la construc­tion). Ensuite, ce modèle est "insuf­fi­sam­ment sécurisé sur le plan juri­dique" : le décret fixant le niveau de rede­vance qui sera versée à la SGP par le ou les futurs exploi­tants des lignes du GPE, dont IdF Mobi­lités, n’a toujours pas été publié. Il aurait dû l’être "en 2011", rappelle le président de la Cour, mais les contes­ta­tions d’IdF Mobi­lités par rapport à cette rede­vance ralen­tissent le proces­sus et ajoutent un aléa sur la soute­na­bi­lité de la dette du SGP.
En outre, "le dérapage des coûts entraîne des conséquences majeures sur le niveau des frais finan­ciers". Ils sont passés "de 32 Md€ avec une fin des rembour­se­ments en 2059" (en se basant sur les esti­ma­tions au prin­temps 2017, pour un coût de construc­tion de 28,9 Md€), à 134 Md€ pour une période de rembour­se­ment reportée à 2084. Avec la réévalua­tion des coûts à 38,5 Md€, on assiste à "un quadru­ple­ment du montant des intérêts". Et Didier Migaud de préciser que les 3,4 Md€ d’emprunts supplémentaires affectés à la SGP par l’Etat supposent des "taux d’intérêts a priori plus élevés que ceux dont l’Etat aurait bénéficié, soit 11 Md€ en plus".
Dans son rapport remis au Premier ministre, en septembre dernier, le préfet de la région Ile-de-France présente des scénarios possibles d’adap­ta­tion du calen­drier de réalisa­tion du GPE. "Ils consistent tous en un report de la réalisa­tion de plusieurs tronçons pour alléger les dépenses de la SGP d’ici 2022". En revanche, "ils ne réduisent pas le coût total du projet". "Seule une révision de son périmètre pour­rait le permettre".

> Sur cette base, la Cour formule quatre recom­man­da­tions à l’adresse de l’Etat : 
- "Assi­gner à la SGP un coût d’objec­tif à fixer ligne par ligne"
- "Assu­rer la soute­na­bi­lité de long terme du finan­ce­ment de la SGP en revoyant le périmètre du projet et le phasage des dépenses"
- "Publier rapi­de­ment le décret fixant les caractéristiques de la rede­vance d’utili­sa­tion du réseau"
- "Mettre en place un contrôle renforcé de l’établis­se­ment par les tutelles permet­tant de s’as­su­rer du pilo­tage rigou­reux du projet".

Une gouver­nance à réformer
Le gouver­nance de la Société du Grand Paris présente "deux limites fortes", qui expliquent notam­ment "le manque de trans­pa­rence", selon la Cour.
D’abord, "le contrôle exercé sur le direc­toire par le conseil de surveillance est insuf­fi­sant. Ses pouvoirs sont limités sur le plan juri­dique, il ne dispose d’aucune compétence sur les marchés ni sur certains actes essen­tiels de la concep­tion du projet. Par ailleurs, le conseil n’exerce pas toujours les compétences qui lui sont conférées : en sept ans d’exis­tence, il n’a jamais fait usage du pouvoir d’opérer des vérifi­ca­tions et des contrôles" ou "de se faire commu­niquer des docu­ments qu’il estime nécessaire à l’accom­plis­se­ment de sa mission". La Cour estime qu’il faut renfor­cer les pouvoirs de ce conseil et faire évoluer sa compo­si­tion en y intégrant, par exemple, des person­na­lités qualifiées (spécialistes de la conduite de grands projets ou du finan­ce­ment d’infra­struc­tures).
Ensuite, "le contrôle assuré par les auto­rités de tutelle s’est aussi avéré défaillant". Sur le dérapage des coûts, "le direc­toire n’a pas été plus trans­pa­rent à leur égard qu’il ne l’a été vis-à-vis du conseil de surveillance, mais jusqu’à mi-2016, les tutelles n’auraient pas fait preuve à ce sujet d’un zèle exces­sif. Il faut dire qu’elles étaient mal orga­nisées pour exer­cer leur rôle. Depuis sa création en 2010, la SGP a été rattachée à quatre admi­nis­tra­tions de tutelle, et ce n’est qu’en mars 2017 qu’un comité de tutelle a été institué" dont la présidence a été transférée au préfet de la région. La création de ce comité "va dans le bon sens", "mais ne peut pallier toutes les faiblesses du contrôle".
En outre, la Cour met en évidence la "rela­tive faiblesse des ressources humaines" de la société, ou encore la dépendance risquée "à son prin­ci­pal pres­ta­taire en assis­tance de maîtrise d’ou­vrage", qui assure en pratique l’essen­tiel des rela­tions avec les maîtres d’œuvre. "Une situa­tion atypique", souligne Didier Migaud.
Le rapport relève enfin de nombreux motifs de critique sur la gestion des marchés : "une défini­tion initiale du besoin souvent imprécise, des règles de procédures parfois contournées, un usage exces­sif des procédures sans publi­cité ni mise en concur­rence, un recours mal contrôlé au bon de commande, une pratique exten­sive des avenants, et un rôle trop réduit confié à la commis­sion d’examen des offres".

De ces obser­va­tions, résultent les deux dernières recom­man­da­tions de la Cour :
- "Elar­gir et renfor­cer les compétences du conseil de surveillance de la SGP, notam­ment en matière d’ap­pro­ba­tion des mesures d’exécution des décisions d’opération d’in­ves­tis­se­ment, concer­nant les études et les marchés en parti­cu­lier"
- "Réévaluer le dimen­sion­ne­ment de la SGP, notam­ment au regard des effec­tifs de ses pres­ta­taires extérieurs, et définir une trajec­toire pluri­an­nuelle des plafonds d’em­plois alloués à la SGP"

Le rapport dans son intégralité est à lire sur : www.ccomptes.fr/fr/publi­ca­tions/la-societe-du-grand-paris

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